فراخوان رئيسجمهور از اساتيد دانشگاه براي مشاركت در تدوين برنامه پنجم توسعه كشور، فرصت مناسبي براي طرح اين پرسش است كه آيا اصولا در كشوري با پويايي و عدم ثبات شرايط داخلي و محيطي چون ايران، تدوين برنامههاي درازمدت، امري عقلايي است؟
به بياني ديگر، آيا ويژگيهاي ساختاري و ذاتي جمهوري اسلامي و جامعه ايران، شرايط پايبندي و اجراي وفادارانه برنامههاي بلندمدت را به مديران ميدهد؟ پاسخ به اين پرسش، نيازمند توجه به تجربه گذشته تدوين و اجراي برنامههاي توسعه است.
پيش از انقلاب
نخستين برنامه توسعه ايران در چهارچوبهاي متعارف علمي، در خلأ ميان دو پهلوي ـ رضاشاه و محمدرضاشاه ـ شكل گرفت. اين برنامه كه در سال 1327 تحت عنوان «برنامه عمراني هفتساله» تصويب و اجرا شد، در شرايطي تدوين شد كه فضاي ملتهب و بيثبات دهه 30 كه ناشي از فضاي خاص جهان پس از جنگ جهاني دوم و سقوط ديكتاتوري رضاخان بود و مديريت كشور را تا حدودي تحت تأثير تفكرات مستشاران خارجي قرار داده بود، با اين حال تلاطم بيش از حد فضاي سياسي كشور كه با سقوط پي در پي دولتها و فرايندي شدن صنعت نفت همراه بود، موجب شد امكان ارزيابي دستاوردهاي اين برنامه، محقق نشود.
دومين برنامه توسعه كه باز هم در قالب برنامههاي عمراني هفتساله تدوين شد، هرچند در فضاي ثبات سياسي ناشي از تثبيت حكومت محمدرضا شاه و نخستوزيري اعلم اجرا شد، اما كمبود منابع دولت به دليل قيمت پايين نفت، فساد حاكم بر ساختار سياسي و نبود فضاي مناسب و آزاديهاي لازم براي جذب سرمايهگذاري خارجي، موجب شد تا عملا اين برنامه نيز در ايجاد تحول چشمگير در كشور، ناتوان باشند.
پس از آن، نوبت به نخستين برنامه پنج ساله عمراني رسيد كه اجراي آن از سال 1342 آغاز شد. اين برنامه كه نخستين برنامه جامع محسوب ميشود، روند اصلاحات ارزي را پيگيري ميكرد و صنعت كمتر از 12 درصد از اعتبارات برنامه سهم داشت، برنامه عمراني چهارم كه از سال 1347 اجراي آن آغاز شد و جهتگيري اصلي آن، سياست جايگزيني واردات بود، شايد بتوان موفقترين برنامه توسعه پيش از انقلاب نام گذارد، اما با سپري شدن اين برنامه، برنامه دوم پنج ساله پيش از انقلاب كه اجراي آن از سال 1353 با جهتگيري توسعه صادرات آغاز شد، به دليل شوك نفتي و جهش بيسابقه قيمت نفت در سال 1354 عملا رها شده و واردات بيرويه و پيامدهاي ناشي از آن، اقتصاد كشور را دچار بحران كرد.
وقوع انقلاب اسلامي و پيامدهاي ناشي از آن، از جمله تغيير پياپي دولتها، موجب شد تا عملا به مدت حدود سه سال، تدوين و اجراي برنامههاي توسعه، ممكن نباشد، اما به تدريج از اواخر سال 1360 و با تثبيت دولت مهندس موسوي كه همراه با آغاز پيروزيهاي ايران در جبهههاي جنگ و درآمدهاي مناسب نفتي بود، نخستين برنامه توسعه پس از انقلاب شكل گرفت، ولي از سال 1362 و با سقوط قيمت نفت، اين برنامه نيز عملا رها شد.
با پايان جنگ تحميلي، دولت مهندس موسوي كه آخرين سال خود را سپري ميكرد، تصميم به تدوين و اجراي برنامه بلندمدت توسعه گرفت كه براي نخستين بار برنامه توسعه پنج ساله اقتصادي، اجتماعي ناميده شد. جهتگيري اين برنامه نيز كه با توجه به سطح پايين درآمدهاي نفتي و سياستهاي اقتصادي شبهسوسياليستي دولت مهندس موسوي، بر جايگزيني واردات متمركز شده بود، با تغيير دولت و به قدرت رسيدن دولت سازندگي كه پس از يك سال به دليل حمله عراق به كويت و جهش در قيمت نفت از رشد درآمد برخوردار شد، عملا اين در اجراي اين برنامه نيز تحولات ساختاري پديد آمد و برنامه اصلاحات بنيادين پولي و مالي تحت عنوان «سياستهاي تعديل» كه درون برنامه پنج ساله اول قرار نداشت، اجرا شد.
آثار تورمي و مصرف ارز اين سياستها به همراه كاهش شديد قيمت نفت از سال 1373 موجب شد كه كشور با بحران بدهيهاي خارجي روبهرو شود و برنامه پنج ساله دوم كه ادامه سياستهاي تعديل اقتصادي را در درون خود داشت، با نظر رهبر انقلاب، دچار تغييرات جدي شد و علاوه بر وقفه يك ساله ايجاد شده بين برنامههاي اول و توسعه در سال 1373 از سال 1374 سياستهاي تثبيت مبتني بر كاهش واردات جايگزين سياستهاي انبساطي سالهاي قبل شد و واردات كشور در طول برنامه دوم با كاهش چشمگير از 24 ميليارد دلار به سطح 12ـ15 ميليارد دلار رسيد.
رشد تدريجي قيمت نفت به همراه ثبات و هماهنگي بين مجلس و دولت، موجب شد تا برنامه سوم توسعه كه در سالهاي 1379ـ1383 اجرا شد، عملا به موفقيت نسبي در مقايسه با برنامههاي پيش و پس از آن دست يابد كه رسيدن به رشد پايدار 7 درصدي كنار اجراي نظام تكنرخي ارز، تأسيس حساب ذخيره ارزي، اصلاح قانون سرمايهگذاري خارجي و نظام مالياتي، از جمله دستاوردهاي اين برنامه به شمار ميرود.
اما سرنوشت برنامه چهارم توسعه، نشان داد كه موفقيت نسبي برنامه سوم، يك استثنا به شمار ميرود، نه قاعده، چراكه به رغم افزايش بيسابقه درآمدهاي نفتي و تحقق درآمد 5 / 1 ميليارد دلاري در دو سال نخست برنامه رشد اقتصادي كشور با كاهش محسوس نسبت به برنامه روبهرو شده و در سطح 5 درصد باقي ماند و از سوي ديگر، روند منفي در شاخصهاي پولي به ويژه نقدينگي و تورم در كنار علايم هشداردهنده در وضعيت بازرگاني كشور، به ويژه حجم بيسابقه واردات و سير شديد منفي تراز بازرگاني در چهار ماهه نخست سال 1386 نشان ميدهد كه شكاف ميان برنامه و عملكرد در سه سال باقي مانده آن تشديد خواهد شد كه البته يكي از دلايل اصلي اين شكاف، تغيير دولت و مجلس تهيه و تصويبكننده برنامه با مجريان آن است.
تغيير محسوس و فراگير مواضع و ديدگاههاي دولت نهم نسبت به دولت هشتم، موجب عدم تعهد مجريان برنامه چهارم نسبت به محتوا و حتي تشكيك رسمي كه اعتبار آن شده است كه اين تشكيك كه براي نخستين بار توسط رئيس پيشين سازمان مديريت و برنامهريزي اعلام و سپس توسط رئيسجمهور تأييد شد.
از سوي ديگر، مجلس هفتم نيز كه به رغم تصويب برنامه، امكان تغييرات بنيادين را در آن نيافت، تحت تأثير طيف اقتصادي كه در مركز پژوهشهاي مجلس متمركز شده است، عملا اين برنامه را فاقد روايي و پايايي ميداند و با برخي اقدامات از جمله تثبيت قيمتها، تصويب برداشتهاي بيرويه از حساب ذخيره ارزي و همراهي با سياستهاي انبساطي دولت در قالب بودجههاي ساليانه و متممهاي آن، نشانهاي از پايبندي به برنامه چهارم را در عملكرد دو سال اخير بروز نميدهند.
بنابراين، مشاهده ميشود كه به جز برنامههاي پنج ساله اول پيش از انقلاب و پنج ساله سوم پس از انقلاب كه آن هم به طور نسبي و در سطحي حدود 5 درصد مجموع اهداف كمي و كيفي به اجرا رسيدهاند، ديگر برنامههاي توسعه كشور، با شكاف عميق با عملكرد روبهرو شدهاند.
حال بايد به اين پرسش پاسخ داد كه علت اين شكاف بين برنامه و عملكرد چيست؟ آيا ساختار سياسي جمهوري اسلامي، زمينه پايبندي به اجراي برنامههاي بلندمدت را فراهم نميآورد؟ آيا شرايط پويايي محيطي كه مهمترين شاخص آن، نوسانات شديد در درآمد نفتي است، در كنار فراز و نشيب در تهديدات نظام، موجب بيثباتي در اجراي برنامهها ميشود يا فرهنگ مديران ايراني در نفي گذشتگان، موجب عدم وفاداري به برنامه است؟ طبيعي است كه در پاسخ كامل به اين پرسش، بايد همه اين علل مورد توجه قرار گيرند.
نكته نخستي كه بايد در اين ميان بررسي شود، تفاوت ماهوي ميان واقعيت و مفروضات اساسي ساختار مديريت در ايران است. نهادن نقش پررنگ و تعيينكننده به مجلس در تصويب و نظارت بر اجراي برنامههاي توسعه كه از مفروضات اصلي ساختار قدرت در ايران است، به دليل ماهيت طبيعي برنامهريزي و اجرا كه بر محور دولت و بدنه اجرايي كشور بنا شده، موجب شده است كه نقش پارلمان در تهيه، تصويب و نظارت بر اجراي برنامه يك ساله (بودجه) و پنج ساله، عملا به نقش حاشيهاي و تزييني تبديل شود و ميزان اثرگذاري انجام شده نيز كه عموما كمتر از 5 درصد است، عمدتا؛ انگيزههاي منطقهاي و غيرملي صورت گرفته و تغيير مثبت چنداني در برنامه به وجود نميآورد.
اين نقش حاشيهاي، حتي در مجالسي كه همراهي چنداني با دولت وقت نداشتهاند نيز به چشم ميخورد و عملا مجالس دوم، سوم و پنجم كه داراي بيشترين اختلافات سياسي و اقتصادي را با دولتهاي وقت مهندس موسوي، هاشمي و خاتمي داشتند، عملا به صورت انفعالي عمل كرده و موفق به تغيير در رفتار اقتصادي دولتها و تغييرات ماهيتي در برنامه و عملكرد دستگاه اجرايي نشدند.
بنابراين توجه به اين نكته ضروري است كه اصلاح نقش حاشيهاي مجلس در برنامهريزي كه ثمره آن اتلاف سالانه بيش از يك ماه از فرصت مجلس براي بررسي و تصويب بودجه در كميسيون تلفيق و صحن علني با اندكي تغييرات غيرمؤثر است، يكي از مواردي است كه ميتواند راهگشاي اين بنبست باشد.
نكته دوم در ريشهيابي اين شكاف، تفاوت دوره چرخشي زماني برنامه و اجرا در كشور است. عمر چهار ساله دولتها و زمان پنج ساله برنامههاي توسعه، موجب شده است تا عملا دولتها، بخش عمدهاي از زمان تصدي را به اجراي برنامهاي كه توسط دولت پيش تدوين شده و لزوما با مواضع و گرايشهاي آنان تطبيق ندارد، بپردازند. براي نمونه، دولت سازندگي تنها دو سال پاياني 1374 و 1375 دولت اصلاحات تنها در دوره دوم موفق به اجراي برنامه توسعه كه توسط اين دولتها تهيه شده بود، گرديد و دولت نهم نيز ناگزير است كل دوره خود را به اجراي برنامهاي بپردازد كه توسط دولت قبل تهيه شده و با گرايش دولت نهم، همخواني ندارد. بنابراين، يكي از راههاي گذر از تضاد زباني، تدوين و اجراي برنامههاي توسعه و كاهش مدت اين برنامهها از پنج سال به سه سال و قرار دادن فواصل يك ساله بين دو برنامه جهت ارزيابي و تثبيت عملكرد برنامه قبل و تدوين و تصويب نهايي برنامه بعد توسط دولت جديد است.
در اين شيوه كه ميتواند با نزديكتر كردن زمان برگزاري انتخابات رياستجمهوري به ابتداي سال، كارايي بيشتري داشته باشد، دولت جديد ميتواند برنامه سه ساله مد نظر خود را در هشت ماهه باقيمانده سال تهيه و در مجلس كه در سال دوم عمر خود قرار دارد و از يك سو، به پختگي و ثبات نسبت به سال نخست رسيده و نيز فرصت لازم براي پيگيري و نظارت اجراي برنامه را دارد، به تصويب برساند تا مشكلاتي نظير وضعيت مجلس هفتم با برنامه چهارم به وجود نيايد.
اين دولت سه سال باقيمانده عمر خود را فرصت دارد تا با تمام توان به اجراي برنامهاي كه متولي تدوين و تصويب آن بوده، بپردازد و طبيعتا پاسخگوي عملكرد و تطبيق برنامه و اجرا نيز خواهد بود.
مزيت اين شيوه آن است كه هر دولتي در مدت تصدي، مسئوليت تدوين و اجراي يك برنامه سه ساله توسعه را خواهد داشت و بديهي است كه افكار عمومي، قادر به ارزيابي و مقايسه صحيحي از توان برنامهريزي و اجراي دولتها خواهند بود.
الزام كانديداهاي رياستجمهوري به ارايه پيشنويس برنامههاي سه ساله توسعه خود، كارآمدي اين روش و امكان ارزيابي ديدگاههاي مختلف پيش از انتخابات را براي جامعه هموارتر خواهد كرد.
نكته سوم نيز در پويايي طبيعي اقتصاد ايران نهفته است. وابستگي اقتصاد ايران به درآمد متغير در نوسان نفت كه همواره بين دو سوم تا چهار پنجم درآمدهاي دولتها را تشكيل ميداده است موجب شده تا تغييرات عمده در قيمت جهاني نفت، تأثيرات تعيينكننده بر اقتصاد كشور بر جاي گذارد.
افول شديد رشد اقتصادي كشور در يكسوم مياني دهههاي 60 و 70 به دليل سقوط قيمت نفت و يا سيل واردات بيرويه در اوايل دهه 50 و 80 نشان ميدهد كه خارج كردن تغييرات درآمد نفتي از شرايط برنامهريزي و بسنده كردن به پيشبينيهاي قيمت نفت كه معمولا به واقعيت نميپيوندند، عملا به بياعتبار شدن برنامه ميانجامد.
يكي از راههاي كاهش اين شكاف بين برنامه و عملكرد در كشورهايي كه با محيطهاي پويا و بدون ثبات روبهرو هستند، استفاده از مفهوم بودجه انعطافپذير (Flexible Budget) يا بودجه غلتان (Rolling Budget) است.
بودجه انعطافپذير و بودجه غلطان اصطلاحا در برابر بودجه ايستا مطرح ميشود و به نوعي از بودجهنويسي گفته ميشود كه قابليت انعطاف در برابر تغيير شرايط محيطي داخلي سازمان (كشور) را دارد. در اين نوع بودجهنويسي، با تفكيك هزينههاي مختلف از جهت ثابت و غيرقابلكنترل بودن و متغير و قابل كنترل بودن، اين امكان را فراهم ميآورد كه مديريت بتواند در صورت تغيير شرايط پيشبينيشده عملكرد در بودجه مصوب، با ايجاد تغييرات سريع، از بودجهاي سازگار با شرايط جديد استفاده كند.
انعطافپذيري در بودجه در دو صورت قابل تحقق است؛
صورت نخست، تهيه سناريوهاي متعدد (معمولا بين سه تا پنج سناريو) براي شرايط متفاوت است كه در صورت تحقق هر كدام از شرايط، بودجه متناسب با شرايط مذكور به عنوان مبناي عملكرد به شمار ميرود.
صورت دوم انعطافپذيري، استخراج اولويتها و هزينههاي متقابل و بهنگامسازي بودجه بر اساس آن در فواصل مياندورهاي است كه ميتواند براي كشور دو، سه، چهار يا شش ماهه باشد. در اين صورت، بر اساس شرايط موجود، پيشبينيهاي درج شده در بودجه مصوب، مورد تجديدنظر قرار گرفته و بر حسب اولويتها، درآمد و هزينه، بروز ميگردد.
براي نمونه، شيوه نخست ميتواند قيمت جهاني نفت را ـ كه بخش عمده درآمد كشور به صورت مستقيم و غيرمستقيم وابسته به آن است ـ در سه يا پنج سطح پيشبيني كرده و بر اساس تحقق هر يك از پيشبينيهاي درآمدي، هزينههاي متقابل را تدوين كند. طبيعي است در اين شرايط، افزايش درآمد نفت كه در حال حاضر به حساب ذخيره ارزي واريز شده و سرنوشت نامعلوم و بدون برنامهاي پيدا ميكند را ميتوان با برنامهريزي مناسب، تخصيص و از اتلاف منابع جلوگيري كرد و در صورت كاهش درآمد نيز به جاي ايجاد بحران و كسري بودجه، با استفاده از سناريو مربوط به سطح پايين درآمد، تحقق هزينههاي با اولويتهاي پايينتر را به سالهاي بعد موكول كرد نه آنكه به شيوه فعلي، انجام كليه هزينههاي اجرايي را در اولويت نخست قرار داده و سپس به پروژههاي عمراني كه بعضا اهميت بيشتري از اكثر هزينههاي جاري دارند، پرداخت.
اما در بودجهريزي غلطان، بودجه مصوب به صورت مياندورهاي با استفاده از شرايط موجود بروز شده و درآمدها و هزينهها، مورد تجديدنظر قرار ميگيرد.
اين شيوه از بودجهريزي به جاي در نظر گرفتن بازه محدودي براي آغاز و اتمام بودجه (سال مالي دولت) كه معمولا از ابتداي سال تقويم آغاز و با انتهاي سال پايان مييابد، از بهنگام كردن بودجه بنا بر دورههاي كوتاهمدتتر از يك سال تأكيد دارد.
براي مثال، به جاي تصويب بودجه براي سال 1386 كه اجراي آن از فرودين آغاز ميشود و در اسفند پايان مييابد، لايحه بودجه بنا بر برنامه تدوين ميشود و اين لايحه در فواصل زماني معين ماهانه، سه ماه و يا شش ماه يك بار مورد تجديدنظر قرار ميگيرد و بر حسب تغييرات محيطي و يا ارزيابيهاي عملكرد بروز ميشود. طبيعتا در اين شيوه، بودجهريزي نيازي به فرايند خستهكننده و ناكارآمد تصويب بودجههاي ساليانه نيست و نقش مجلس در تصويب برنامه كه عملا بودجه سه ساله محسوب ميشود، تمركز يافته و دولت به تهيه بودجه ساليانه بنا بر برنامه و بروز كردن آن ميپردازد.
هرچند پرداختن به اين موضوع بسيار فراتر از اين فرصت محدود است، تلاش شد تا به صورتي كاملا فشرده با آسيبشناسي مختصري از فرايند برنامهريزي اقتصادي در كشور، راهكارهايي براي برونرفت از چالش دايمي شكاف برنامه و اجرا ارايه شود.
نسخه چاپي خبر
ارسال به دوستان
